杨  玲

摘  要：公租房社区是在新的住房保障形势下随公租房的大量建设而涌现的新型城市社区，这种社区不能完全套用现有一般城市社区管理方法。本文通过认识重庆公租房社区不同于一般城市社区的特点，在分析其公租房社区管理现状、问题的基础上，提出完善公租房社区管理的思考。

关键词：新型社区  公租房社区  管理思考

重庆公租房主城区有3000万平方米，将积聚150万左右的中低收入人群，占主城区常住城镇人口的20%以上。由于公租房小区普遍规模较大，小区的人口一般在5-8万左右，由此形成了一种新型城市社区，即公租房社区。该类社区集中了城市中低收入人群，其社区管理对于保障民生、维护稳定、社会和谐具有重大意义。但是，与一般城市社区相比，公租房社区具有其独有特性，并不能完全套用现有城市社区管理方法。

一、公租房社区及社区管理的特点

公租房社区就是指以公租房小区为特定地域空间，由聚集在该地域内的相互关联的人群形成的社会共同体。从重庆市的公租房社区看，与普通城市社区相比，公租房社区及其管理具有以下特点：

1、公租房社区特点

一是社区形成快。公租房居民在摇号配租后，一般都是在较短时间集中入住，社区快速成形。由于公租房社区在形成时间上突破了一般城市社区的规律，使得社区管理阵地等硬件设施建设以及管理队伍、制度等软件条件的保障压力大大增加。

二是社区具有保障性、政府主导的特点。公租房的性质决定了公租房社区以保障居民基本居住权利、解决居住问题为主导功能。公租房社区是在政府大力主导下形成的。

三是社区居民对政府公共服务、保障性服务的依赖度高。公租房社区中低收入人群的大规模集中，使得低保家庭、残疾人等社会特别弱势人群的集中度超过任何一个普通城市社区。居民对政府公共服务、保障性服务的依赖程度较高。

四是社区人户分离人口多，特殊人群集中，社会管理压力大。在收入以及工作等因素变化影响下，公租房居民处于随时流动状态，人户分离人口比例大。同时，从公租房小区实际情况看，“两劳”人员、有精神病史人员、智障人员、残疾人等特殊人群的集中度普遍高于一般小区。这些情况使得公租房社区的社会管理压力增大。

五是社区与小区高度重合。一般城市社区普遍包括几个居民小区或企事业单位等机构。重庆公租房小区规模普遍较大，加之小区都是在较为独立的空间新建，使得由此形成的社区十分单纯，从空间上、组成上都与公租房小区一致，二者高度重合。

2、公租房社区管理的特点

一是既要隶属于城市社区管理体系，又要有相对独立的管理体制、机制。公租房社区是城市社区重要组成部分，相应的公租房社区管理属于城市社区管理范畴。但是，从公租房社区的特点以及社区管理尚处于探索阶段的情况看，有必要将公租房社区管理中原城市社区管理系统难以解决的环节单列出来，建立新的体制、机制解决问题。

二是以管理为重点，并需要自上而下，以政府为主导进行推动。虽然社区治理是当前社会管理创新的方向，但公租房社区形成快、保障性等特点以及要在较短时间建立社区秩序的现实要求决定了公租房社区需要以管理为重点，通过政府主导，快速实现资源投放及整合。

三是公共服务是社区管理的重中之重。鉴于居住人群的特点，公租房社区管理需要尽快实现公共服务全覆盖，特别是保障性、公益性服务。需要高度重视流动人口（人户分离人口）社会服务均等化问题和社会矛盾化解问题。

四是社区管理创新要求多。鉴于公租房社区与小区重合、社会管理压力大等特点，其社区管理在社区服务设施建设、管理队伍建设、社会管理办法等各方面都要求创新。

二、重庆公租房社区管理现状及问题

1、公租房社区管理现状

一是建立了“属地政府负责，街道主导，社区落实，协作管理”的体制。即，通过文件明确地方政府对公租房小区的社会管理责任，小区划归临近街道管辖，街道成立公租房管理中心，公租房小区在街道指导下筹建社区党委、居委会等基层管理组织。同时，重庆市公租房管理局和属地政府积极配合，驻小区单位和属地政府部门联合提供服务。

二是积极推进管理组织建设。在公租房所在街道，有些成立了专职指导公租房社区工作的公租房管理服务中心。还有一些公租房所在辖区组建了定位于街道层面或区级层面的公租房社区管理委员会。在小区内部，已入住小区正在形成以社区居委会为主体，社区警务室、房屋管理中心、物业服务公司、社区卫生服务站等驻区单位为主要成员，以承租户委员会、义务巡逻队、居民兴趣小组等社区群众组织和社区学校等社会专业组织为辅助的社区组织体系。

三是探索建立管理运行机制。其一，探索多种社区管理协调机制，主要形式有：社区管理委员会通过例会制度协调处理社区管理中有关事宜；驻社区单位建立联席会议制度；“1+x”管理协调机制，“1”是指社区党委，“x”分别是指房管中心、物管公司、社区居委会、社区警务室、社区医疗卫生服务中心、社区学校等等相关单位，社区党委统筹协调 “x”个服务机构共商和处理公租房管理各项事务。其二，正在形成社区民主自治机制。通过组建社区党支部、社区居委会，引导居民组建社区安全义务巡逻队、兴趣小组等志愿者组织以及推选楼栋长等促进社区自治工作的开展。

2、存在的问题

一是缺乏有力的领导组织和监察机制。公租房社区管理纵向涉及从市到区、再到街道的各级政府以及各级部门，横向涉及建设业主、公租房管理局以及民政、卫生、教育、社保、公安、市政等众多层级不一的机构。目前尚没有任何组织机构能对公租房社区管理进行全面协调和领导，进行相应的监察考核。这使得公租房社区管理中不同级别、不同类别的部门相互难协调、难配合。

二是管理服务工作条块分割，欠缺信息整合平台。从具体参与公租房社区管理的机构看，除了居委会外，主要还有警务室、房管中心等派驻机构和物业公司等社会机构。由于部门条块分割，没有一个信息整合平台，各管理组织相互配合比较困难。

三是管理创新不够，难以满足公租房社区管理需求。其一，现有社区管理方式及经费、人员配备均采用传统社区标准，这很难支撑其社会管理及服务的需求。其二，缺针对性管理办法。现有社会管理与服务办法沿用一般城市社区管理办法，难以适应公租房社区居民人户分离人口多的情况。其三，社区服务设施配套不足，未实现规模化、集约化。从人口已大规模入住的小区看，服务设施量不足，并且是按照所划分社区进行配套的，即有几个社区配几处社区用房，居委会、房管中心、物业公司等分布零散。同时，卫生服务站、警务室等是按照社区标准配套的，无法满足达到街道规模的小区人口的服务需求。

三、完善公租房社区管理思考

1、建立自上而下的领导体系，确保公租房社区管理工作的落实

从我国城市社区管理体系看，离不开各级政府的统领，也都建立了从上而下的层级化领导体系。就公租房社区而言，公租房社区不仅是城市社区的组成部分，该类社区更是在政府的主导下形成的。公租房社区相比一般城市社区，还具有贯彻落实住房保障政策的重任。所以，在管理上更加需要贯彻落实党和政府的各项政策。建立以各级政府为核心的从上而下的领导体系，对于确保公租房社区管理工作的统筹和推进意义重大。

2、严格落实社区管理服务设施建设要求

一是高标准建设。为防治社区劣化，公租房社区的服务设施标准与其他城市社区应保持一致。必须严格执行《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》等文件，按照城市社区公共服务设施配置标准，根据公租房人口规模足量配置社区公共服务设施。从“以人为本”的角度出发，各类服务用房应选址在小区交通便利、位置居中的地段集中建设，通过建设综合服务大厅，集中社区居委会、警务室、房屋管理中心、物业公司等，实现一站式管理服务。

二是社区服务设施建设标准应向街道看齐。重庆公租房小区人口规模往往接近或超过一个街道，而且小区相对封闭。集中资源建设规模较大、服务标准较高的街道级服务平台和设施，不但可以使设施的规模效益最大化，还可以为居民提供更优质的服务。

三是保证建设资金。政府应承担起公租房社区公共配套设施的建设责任。要将公租房社区公共服务用房和公益性服务设施建设经费纳入政府财政预算，按照“统一规划、统一标准、统一设计、统一标识、统一建设、统一配套设施设备”六统一的方式组织建设社区用房和场地。

3、根据公租房社区特点创新社区管理和服务

一是根据公租房社区人口规模特点，落实社区工作人员及经费。首先，大力充实社区居民委员会的管理力量。在既遵守法规又满足实际需求的要求下，按照社区居民委员会成员与社区专职工作人员相分离、做实居委会下属委员会的思路进行创新。即：在公租房社区居委员会下设立若干下属委员会，各下属委员会由3至9人组成，主任由社区居委员会成员兼任，成员由兼职或专职人员构成。其次，配齐配强公租房社区工作人员。针对人口较多、社区服务和管理任务较重的公租房社区，适当提高人员配置标准。同时，同等条件下，公租房社区工作人员的待遇应按当地社区干部待遇的高线确定，并全面落实各类社会保险。

二是针对人户分离现象，探索“以房管人”。“以房管人”就是根据人的实际居住地提供社会管理服务。可借鉴上海做法，在公租房小区设立公共户。探索实施以居住地为立足点的属地化管理模式，推进人户分离人口公共服务均等化，以此促进人员管理与产业、基础设施以及公共资源的协调可持续发展。

三是探索设立以公租房小区为主体的街道办事处。对规模特别大，如达到6-7万人以上，或位置较偏，处于尚未设立街道区域的公租房小区，以公租房小区为主体设立街道办事处，强化基层服务管理力度。

四是全面推进“社区管理社会化”。也就是：在服务队伍上，广泛利用专业社会工作者；在服务组织上，积极发挥社会组织的作用；在提供服务的方式上，政府提供以政策、资金资源、服务监管为主体的间接服务，而具体运作更多通过市场手段（购买服务）由社会组织实施。

4、大力推进“以块为主，条块结合”管理

“以块为主，条块结合”是推动公租房社区管理从部门管理向社会管理转变，实施多部门联动的有效途径。也就是以街道、社区为整合平台，通过将“条”（部门）的管理在“块”（街道、社区）上进行整合，形成“条块结合”的管理。

一是街道层面的整合。主要通过街道组建公租房社区建设管理专委会统筹管理工作。活动形式主要是以公租房小区为单位召开公租房管理事务协商会议。促使条的专业管理和块的综合管理形成有机的整体合力。通过街道这个“块”，实现各部门“条”的力量整合，使街道成为区政府与社区之间沟通的桥梁。

二是社区层面的整合。建立社区党支部、居委会、物业企业、住户委员会、房管机构“多位一体”民主协商管理模式。将物业企业、房管机构的负责同志增补为社区居委会名誉委员，实行社区党支部领导、居委会协调下的多个管理主体共同协商决策社区事务、共同参与社区事务管理、共同开展社区服务、共同组织社区活动、共同参与社区建设、共享社区设施的运行方式。

5、建立联动管理信息平台，促进人房管理合一

通过公安、房管、计生、民政等部门的合作，建立以人口信息和房屋信息为基础的“人房合一”联动管理信息平台，为人口的社会管理和公租房房屋管理提供支撑。

一是建立公租房房屋信息化管理平台。由房屋管理部门牵头，建立包括入住资格审核、配租、租赁管理、修缮管理等功能在内的公租房房屋信息化管理平台。二是建立公租房人口管理信息系统。由人口管理部门牵头，依托公租房入住登记程序，以公租房入住家庭为单位，根据公安、计生、民政等部门的管理需要采集入住人口信息，同时，调取入住人口户籍所在地公安、计生、民政等部门已掌握的人口信息，共同形成公租房人口信息数据库。三是建立集人口、房屋管理信息于一体的“人房合一”联动管理信息平台。即以公租房房屋号、人员身份证号为纽带，有效联动公租房房屋管理信息系统和人口管理信息系统，为各管理单位实施管理工作提供全面信息。

6、加强特殊人群的管理服务

一是及时将重点管控人群纳入区、街道等各类管理渠道内。尽快把各类管控人群的专业管理组织延伸到社区。二是设立社区专项扶贫基金。通过政府投入一定引导资金，吸纳社会慈善福利机构资金，鼓励社会单位及个人捐赠，共同设立社区专项扶贫基金，专门用于社区成员救助帮扶。三是大力推动社区就业工程，帮助零就业家庭、特困家庭人员就近就业。以社区服务为载体，推进社区就业岗位开发；采取“企业订单+居家就业”模式，组织居民发展手工制品产业；通过政府补贴，提供公益性商铺，如爱心报亭、爱心摊位等。（作者系重庆市社会科学院副所长 研究员）