在2012年度民主党派工商联和无党派人士参政议政调研成果汇报会上的发言

（根据录音整理）

九三学社重庆市委员会 谢小军

2013年6月5日

尊敬的奇帆市长、照兵常委，各位同志：

   2012年度，九三学社重庆市委开展了中共重庆市委交办的《重庆市水污染防治对策研究》参政议政调研课题。按照副市长联系民主党派开展参政议政调研的工作机制，由凌月明副市长给予指导，在市政府及环保等部门支持下，在市委统战部的帮助下，考察了奉节、万州、长寿、九龙坡、合川等区县，走访了环保、发展改革、农业、科技等市级部门，召开多次座谈会，完成了调研工作。有关成果转化为市政协一次全会大会发言《加强农业面源污染防治，促进我市生态文明建设》；并纳入社中央《关于启动三峡库区及其上游流域水污染防治重大工程的建议》，参与了对湖北、四川、贵州、云南的长江上游区域的调研，整合包括重庆市在内的四省一市的调研成果，现将调研成果汇报如下：

一、现状情况

（一）防治举措

中共市委、市政府始终高度重视水污染防治工作，特别是近年来，采取了一系列卓有成效的防治举措。

一是加强领导，落实责任。市委、市政府高度重视水环境保护，市政府成立了三峡库区水污染防治领导小组，定期召开会议，研究部署水污染防治工作。

二是重点推进“七大工程”。包括基础设施建设工程、次级河流整治工程、城乡饮用水保障工程、工业污染防治工程、农村面源污染防治工程、船舶废弃物集中处理工程和环境监管能力建设工程。累计投入治污资金500亿元，建成生活污水处理厂（站）168座、垃圾处理场51座，完成21条次级河流整治目标。

三是着力完善政策。出台了《重庆市环境保护条例》、《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》和《重庆市饮用水源污染防治办法》等一批地方性法规或行政规章。实施“按日累加处罚”等有效措施。建立了环境保护与经济发展的综合决策机制，在全国率先开展了环境保护实绩考核。

（二）防治成效

通过以上措施，重庆市水污染防治取得了显著成效。

一是主要流域水质总体稳定，长江重庆出口断面水质连续七年保持II类以上，在全国七大流域处于最好水平。长江各次支流水质总体呈现好转趋势，满足Ⅲ水质以上断面比例由2005年的63.5%上升到79.2%。

二是城市自来水水质合格率由十年前的30%提高到了100%，连续五年位居全国主要城市的前三位。

三是城市污水处理率达到96%，与东部沿海地区水平相当；城镇生活垃圾无害化处理率达到88%，居全国前列。

二、存在的问题

（一）生态与经济的特殊性制约了水污染防治

一是生态环境退化严重。我市山高坡陡，地形破碎，山地丘陵超过90%，生态环境演化较快，水土流失、自然灾害等生态环境问题突出。特别是全市水土流失达5.2万平方公里，年均土壤侵蚀量约为2.2亿吨，对水环境带来很大的影响。

二是人地矛盾突出。重庆人口密度超过 400人/平方公里；库区腹地的人口密度亦高达359人/平方公里，是全国的2.6倍。人均耕地仅1.1亩，约40%耕地为15度以上陡坡耕地，超出环境的合理承载力。

三是发展水平滞后。重庆属于欠发达地区，处于欠发达阶段，尤其“两翼”地区，贫困人口集中、贫困程度高，人均GDP、可支配收入、财政收入远低于全国平均水平，地方政府可用于环境治理、生态建设的财力有限。

（二）经济快速发展对水环境安全带来新的挑战

一是粗放式工业发展加剧水污染。我市工业污染排放量较大，单位工业增加值废水、化学需氧量、氨氮、二氧化硫排放量分别是全国平均水平的 1.8倍、1.3倍、1.7倍和1.9倍。如不采取有效措施，按近年来20%左右的工业增速，未来水污染风险必然加剧。

二是农业面源污染成为水体富营养化的首要风险。研究与实践表明，湖泊型水体最大的生态灾难是富营养化，爆发迅速、危害巨大，而治理十分困难（如滇池、太湖的现状）。富营养化的主要威胁是农业面源污染。随着我市农村社会结构、生活方式和耕作方式的转变，对化肥、农药等投入更加依赖，全市农村化肥施用强度410.35千克/公顷，是国际安全水平的1.8倍，60%流失到环境中；农药施用强度9.34千克/公顷，是全国平均水平的1.7倍，90%流失到环境中。此外，农村生活垃圾、生活污水、禽畜养殖粪便等大量未处理排放，并以每年10%左右的速度递增。若不加以控制、治理，未来农业面源污染将更突出，水体富营养化风险更大。

三是城镇化快速推进，城镇生活污染加重风险大。部分区县城镇化率年均增速高达2%-3%，超过环境容量和环保设施支撑能力。全市1/2的工业园区（新城区）、3/4的乡镇没有建立水污染防治设施，对水环境保护带来严峻的挑战。

四是长江上游及其主要支流的水力资源梯级开发，导致江河渠道化、湖泊化加重，水文条件改变，自净能力减弱，环境容量降低，水污染风险增大。同等污染物量造成的污染程度加剧，且随着污染物在库底累积，成为影响三峡水库水质的“不定时炸弹”。

（三）管理体制不协调

一是流域污染防治的整体性与行政管理的属地化运作模式难以兼容。不同行政区之间、上下游之间水污染防治职责不清，事权不明，经常因跨行政区的污染防控治理权责归属各执一词，难以协调。

二是多个行政部门职责涉及水污染防治的监管，而现有体制未对各个部门的权责既明晰划分又有机衔接，管理中“越位”、“缺位”、“错位”等情况时有发生。

三是由于缺乏明晰的法律规定和司法解释，水污染防治“投资者受益，污染者治理”原则在实践中相互矛盾，水污染防治的责任主体难以落实。

（四）工作机制不完善

一是规划机制不完善。与水污染防治有关的国民经济与社会发展、城乡建设、土地利用和环境保护等规划协调衔接不够，造成水污染问题复杂、治理难度大。

二是投入机制有偏差。环境保护、生态建设初期阶段即存在的“四多四少”（治理投入多、预防投入少，点源投入多、面源投入少，项目建设投入多、运营管理投入少，工业城镇投入多、农业农村投入少）模式已不适应当前日益严峻的水环境保护形势。如占污染物产生总量30%的农业面源污染防治仅得到5%左右的投入，从而产生了60%左右的污染贡献；因运营投入不足，部分已建污水处理设施运转困难。

（五）科技支撑力不强

一是对水环境变化态势认识不足。特别是对水环境演变趋势和机理进行系统而深入的研究缺乏，对环境风险的评估、预测的基础资料不足。

二是监测体系不健全，本底数据不清晰。水质监测范围窄、内容少、频次低、手段不够先进，缺乏动态、持续和系统的环境监测数据。

三是水污染防治技术能力有待提升。尤其是针对水污染防治技术的原始创新和集成创新不够，高效、适用、经济型污水防治技术较为欠缺。

四是水污染防治标准体系亟待更新。现有水环境质量和污染物排放标准体系形成时期较早，要求较为宽松，已不适应已经发生变化的生态威胁及更为严峻的水污染防治形势。

三、对策建议

水污染防治问题复杂，牵涉面广，必须以落实十八大关于推进生态文明建设的重大战略部署为契机，跳出就水治水思路，统筹兼顾、标本兼治。

（一）走绿发展道路

一是坚持生态优先战略。先行先试绿色GDP统计与考核制度。以环境容量优化区域布局，以环境管理优化产业结构，以环境成本优化增长方式，以环境标准推动产业升级，推进发展方式的绿色转型。

二是建立促进绿色产业发展的政策体系。通过财税、土地、金融、产业等政策设计，引导和促进生态产业、生态经济发展。

三是争取建设国家生态文明示范区。争取中央尽快启动“三峡库区及其上游流域水污染防治重大工程”，对重庆建设国家生态文明示范区给予优惠政策支持。

（二）完善水污染防治管理体制和工作机制、提高水污染防治管理效率

一是加强政府对水污染防治的组织领导。进一步强化和拓展市政府三峡库区水污染防治领导小组的统筹管理功能，作好全市水污染防治重大事项统筹、协调和监督。强化水污染防治部门统筹协调及“共同责任体系”。改革污染减排责任目标分解方式，既向下级政府分解，也向同级部门分解。

二是加强水污染防治流域、区域协调管理。建立流域水污染防治规划、监测、监管、评估、协调“五统一”的联防联控工作体系。完善流域内各行政区河流出口断面交水包干责任制。

三是建立各类规划的统筹协调机制。探索编制《重庆市“五位一体”科学发展规划》，以统筹协调水污染相关规划，解决因规划不叠合、不协调造成的水污染问题。

四是建立完善统筹城乡水污染防治机制。统筹推进城乡污水、垃圾处理等公用设施和环境监管能力建设。将农村面源污染防治摆到更加重要的位置。扩大和推广农村连片综合环境综合整治试点。

五是改进水污染防治资金投入、使用机制。建立水污染防治财政投入稳定增长机制。逐步将水污染资金投向从治理为主转向预防为主，将资金分配方式从按项目分配为主转为按防治绩效分配为主，将农村面源污染纳入投入重点。争取中央或由市财政支持，加大水污染防治设施运行补助力度。

（三）提高水污染防治科技水平、强化水污染防治科技支撑

一是实施水污染防治科技专项。争取国家或设立地方重大科技专项，开展水污染防治重大基础问题和高效、经济、适用型水污染防治技术集成创新研究。

二是建设水污染监测及预警系统。加强水污染监测及预警系统能力建设，建立全天侯、广覆盖、自动化的动态水环境监测体系，建立水污染预警与快速应急反应系统。

三是完善水环境环境技术标准。按照科学性、系统性、适用性的要求，建立符合重庆尤其是三峡水库水环境保护目标要求，同时兼顾经济发展和技术水平的地方环境标准体系。