余　浪　　马　义

摘  要：近年来，以“一站式”服务为特征的行政服务中心，成为地方政府转变政府职能、深化行政体制改革、创新行政管理方式的重要模式和平台，为建设法治政府和服务政府带来了一股清新之风。行政服务中心作为一项地方政府自发兴起的创新举措，一直以来都是在社会的赞誉和质疑声中发展壮大的。随着十八届三中全会关于“全面深化改革”的不断深入，当前行政服务中心的发展也面临许多障碍性问题，进入了深水区。我市也不例外，都存在着如何定位，如何管理，如何发展等众多深层次的问题。透过现象看本质，不难发现实际上是行政服务中心的运行机制出了问题。因此，本文以我市行政服务中心运行的现状为基础，从机制实现的载体，即“体制”和“制度”入手，深入分析行政服务中心运行机制的现状，存在的问题及其原因，并结合重庆实际，提出创新和完善的对策。希望能够对促进行政服务中心运行机制进入良性循环，为推动行政服务中心规范化建设提供一些借鉴和参考。

关健词：创新完善  行政服务中心　运行机制

一、我市行政服务中心运行机制目前的现状

运行机制就是以一定的运作方式把各个组织或部门之间联系起来，使它们协调运行而发挥作用。机制以体制和制度为载体，并靠体制和制度作用的发挥而得以实现。行政服务中心作为一种特殊的有机体，其机制的建立和运行，也主要靠体制和制度发挥作用。机制是运行的基础，有什么样的运行机制，就有什么样的运行状态。我市行政服务中心于2001年底由涪陵区、渝中区等地率先建立，经过十几年的发展,目前全市共有40个区县（含两江新区、万盛经开区）建立了行政服务中心，建成率达100%。并在运行机制上呈现出运行体制初步形成，运行制度初步健全，运行模式形式多样的特点。

（一）运行体制

所谓体制，指内部各部分的职能和责权的调整、配置。行政服务中心的体制由管理机构和窗口两部份组成，有着各自不同的职责和分工。

1﹒行政服务中心管理机构

（1）机构设置

在机构性质上，全市中心共分为三类性质，以事业单位性质为主。第一类是行政机构，有6个，为区县政府派出机构；第二类是参公事业单位，有15个；第三类是纯事业单位，有19个。

在机构级别上，全市中心共分为四个级别，主要等同于区县部门级别。有14个为正处级，有4个为副处级，有19个为正科级，有3个为副科级。

在内设机构上，全市中心主要以3到4个科室为主，有28个设3个及以下科室，有12个设4个及以上科室。

在人员编制上，全市中心主要以5到20人的编制为主，5人及以下的有9个，5到10人（含10人）的有19个，10人到20人（含20人）的有9个，20人以上的有3个。

（2）机构职能

管理职能：对进驻行政服务中心的单位窗口及工作人员进行日常管理，包括窗口的设置、项目的清理、人员的考评考核等。

监督职能：对窗口办件及工作人员服务进行监督，包括对事项办理流程控制、服务态度和行为的纠错、举报投诉的处理等。

指导职能：指导进驻单位及窗口按照《行政许可法》及行政审批制度改革的相关精神，优化流程，减少前置，缩短时限，负责指导乡镇（街道）、村（社区）便民服务平台的建设。

协调职能：协调进驻单位之间的关系，协调中心窗口之间的关系，协调相关进驻单位及窗口开展并联审批、联审会办。

服务职能：为前来办事的公民、法人以及其他组织提供便民服务，为进驻窗口及其工作人员提供后勤服务。

以上5种职能是全市行政服务中心管理机构的基本职能，但不同地方的行政服务中心其职能发挥存在差异，有的职能发挥较好，有的职能发挥较弱。此外，在少数行政服务中心管理机构还有着特殊职能：一是公共资源交易职能。行政服务中心和区县公共资源交易中心合二为一，直接承担公共资源交易平台的功能，为交易提供相关服务等。二是行政审批制度改革职能。行政服务中心管理机构作为区县行政审批制度改革领导小组的办事机构，负责行政审批制度改革的日常工作。

2﹒行政服务中心进驻窗口

行政服务中心窗口作为进驻单位的内设机构，是直接面对企业和群众的办事机构。

（1）窗口设置

在窗口类型上，共有三种基本类型。独立窗口：一个单位单独设置窗口，包括多前台窗口和单前台窗口。综合窗口：几个单位联合设置一个窗口，轮流派人值守或委托行政服务中心值守。临时窗口：根据阶段性、周期性的办理特点临时设立窗口（如图1）。

图1　行政服务中心窗口设置

　　在进驻方式上，共有四种基本方式。科室部份进驻：一个相关职能科室派部分人员进驻窗口。科室整体进驻：一个相关职能科室全部人员都进驻窗口。科室联合进驻：几个相关科室分别派人进驻窗口。单位整体进驻：所有科室及其工作人员，包括领导都进驻。

（2）窗口职能

共有六种基本职能。业务咨询：接受申请人的咨询，引导申请人办事；集中受理：受理申请，出具受理凭证；统一送达：通过多种方式，向申请人送达相关证件；书面审查：对申请事项进行实质性审查，给出审查意见。后台调度：对需要勘察、评审、检验、检测等特殊环节的事项，协调后方科室办理；审批决定：窗口负责人根据单位授权，行使决定权。

（二）运行制度

所谓制度，指制约、协调各部分相互关系的规范和准则。行政服务中心作为一种新型模式的行政服务机构，不同于传统的政府部门和单位，形成了特有的运行制度。我市行政服务中心现有运行制度主要包括以下三个方面：

1﹒管理制度

在人员管理方面，实行以进驻单位为主，管理机构为辅的双重管理制度。窗口工作人员人事、工资、福利和晋升等仍由进驻单位负责，管理机构负责人员的工作纪律和日常考评等。

在业务办理方面，实行窗口独立办理为主，管理机构指导为辅的制度。各类事项办理由窗口依法独立进行，管理机构按照行政审批制度改革的相关要求对窗口进行指导，建立规范程序、减少环节、压缩时限等方面的制度，包括首席代表、限时办结、一次性告知、审批专用章等制度。

在后勤保障方面，实行窗口后勤由管理机构全权负责的保障制度。将行政服务中心的经费开支纳入本级财政预算，建立窗口人员岗位津贴制度，保证窗口的正常运转。

2﹒监督制度

建立审批电子监察制度。通过行政审批电子监察系统，对行政审批办理过程实行同步监控，对窗口办公进行现场监督。

建立审批服务考核制度。通过本级各类考核，赋予管理机构一定的考核权限，以进驻单位窗口的工作表现、服务优劣为依据进行考核。

建立举报投诉处理制度。通过设立举报投诉电话、意见箱，开通网上举报投诉功能等，受理各类举报投诉。

建立纪检监察派驻制度。通过纪委监察机关入驻中心，直接监督窗口服务。

3﹒服务制度

在方便办事方面，围绕便民利民，提高服务质量，实行咨询引导、首问负责和信息公开制度，实行延时服务、预约服务、上门服务、优先服务、帮办服务等制度，实行各种文明礼仪服务制度，改善服务态度。

在提速增效方面，围绕快捷、高效，提升服务效能，实行并联审批、告知承诺、绿色通道和代办服务等制度，对重点项目和重点企业服好务。

（三）运行模式

行政服务中心的运行模式是体制和制度相互结合、共同作用的结果。各区县行政服务中心在运行中，体制、制度不同，以及窗口设置不同，授权职能不同，形成了以下运行模式。

窗口中转模式。是窗口受理申请后，转送回单位由相关职能科室审查办理，领导审批决定后，再由窗口向申请人送达证件的模式。这种模式的特点是窗口权限很小，优点是改革阻力小，其缺点是办理效率低、体外循环多、监督难度大（如图2）。

　　　　　受理    　　　       审查　　　　　　　批准

　　　　　移交　　       　　　制证

图2　窗口中转模式示意图

简单授权模式。进驻单位选择前置少、环节少的简单事项，授权窗口全权办理的模式。这种模式在一定程度上提高了效率，但是这类事项往往是无足轻重、无关紧要的事项，改革浮于表面（如图3）。

　　　　　　　　　　受理                核准

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　制证

图3　简单授权模式示意图

整体进驻模式。进驻单位重组内设机构，归并职能，成立审批职能科室，并成建制进驻行政服务中心的模式。这种模式使得窗口能够真正代表单位行使审批权，但是需要单位进行内设机构改革，需要集中大量精通业务的工作人员，需要行政服务中心提供较高的办公条件，实施难度较大（如图4）。