着力强化制度 “顶层设计”,有序推进农民工市民化进程
2013-05-23

农民工市民化是指离农务工经商的农民工克服各种障碍最终逐渐转变为市民的过程和现象,包括生存职业、社会身份、自身素质以及意识行为市民化四种现象,体现为农民工从农村退出、城市进入以及城市融合三个环节。促进农民工市民化,不仅是缓解城乡差距、缩小贫富差距的直接推手,也是加快转变发展方式、实现科学发展的重要路径,还是促进民生幸福、提高居民幸福指数的重要路径。

一、当前我国农民工市民化面临“三大障碍”

一是政策障碍。这是在我国现有的国情条件下影响农民工市民化最为关键的因素。首先,因为二元户籍制度形成的身份问题是阻滞农民工市民化最为根本的障碍因素。其次,与户籍制度“捆绑”的就业、社会保障和社会福利等制度,也在一定程度上阻滞农民工市民化。长期的户籍分隔使农民工无法享受到城市职工的诸多福利,成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍。

二是成本障碍。据有关研究测算,每转变一个农民成为城市市民需要成本约为8万元。那么,即使不算将来还有3亿作用农民转市民成本,仅目前已在城市工作生活的2亿农民工,实现市民化就至少需要16万亿元,接近目前国家年度财政收入的2倍。目前,农民工市民化的成本一部分由农民自己承担,更主要还应该由政府特别是中央政府承担。但我国现行体制下,农民工市民化成本主要落在地方财政上,一定程度上存在权利与义务不对等、事权与财权不对称的问题。地方城市政府出于自身财政属性、财政状况及维护城市市民利益的考虑,往往在农民工市民化的成本投入上缺乏动力。

三是能力障碍。我国农民工整体素质较差,就业质量与收入低,加上社会保障程度弱,在城市生存并过上普通市民生活的能力不足。据调查,农民工有75%为初中以下文化程度,51%从未接受过任何职业技能培训,76%在不稳定的岗位和低工资行业就业,82%的农民工在城市职工平均收入以下;54%的农民工反映,收入跟不上物价上涨的幅度,城市生活压力越来越大;92%的农民工表示自己可能一辈子在城市买不起住房,48%的农民工认为城市房租对自己压力很大;53%的农民工未办理过养老保险,46%44%80%80%的农民工未办理过医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险;71%的农民工在待业期间没有得到失业救助。

为此,建议:

1、推进户籍制度改革,破解农民工市民化的政策障碍

推进户籍制度改革是破解农民工市民化的突破口。长远来看,要彻底取消城乡户籍制度,建立城乡居住地登记制度。公民按照居住地不同,免费办理居住证。居住证仅作为公民居住地的证明,不再具有任何附加功能,不再作为划分权益享受的标准,同一居住地的居民在子女就学、社会保障、技能培训、公共卫生、住房租购等方面享有同等的权利。近期,在暂未取消户籍的情况下,考虑先取消或降低法律法规、政策规定中限制农民工落户城市的各种条件,对有意愿在城镇就业、居住的农民工,原则上只要申请城镇户口,应予以批准,允许其获得城镇居民身份,享受城镇居民同等的公共服务和社会福利。

2、推进财税、土地制度创新,破解农民工市民化的成本障碍

要改革完善现行分税制度,在合理划分事权、财权的基础上,改变农民工市民化成本主要由地方财政负担的现有体制,逐步过渡到主要由中央财政负担的体制上来,通过调整财政分成比例或加大转移支付力度,真正形成促进农民工市民化的强大动力。

土地是农民最大的财富。一直以来,受土地制度影响,我国农民土地财富并没有得到体现。为此,要通过土地制度改革,促进农民工通过其拥有的土地资产获取更多的财产性收入,实现“有产转移”和“带产入城”。在改革中,核心是要加强农村集体资产运营和管理。要明确和赋予农民更加充分的土地财产权,通过集体土地股份制改革等举措,实化农民土地财产权益;推进农村地价评估,量化农民土地资产;开展农地清产核资,显化农村土地资产;开放农地资产市场,活化农民土地资产。

3、推进教育、住房、社会保障等制度创新,破解农民工市民化能力障碍

一是创新教育制度。将2亿农民工的子女纳入城市国民教育体系,培养他们适应城市生活的能力。落实“同区、同校、同费”的平等原则,接纳农民工子女就近入托、入学。破除中考、高考报名与户籍挂钩的规定,全面实行“哪里就学、哪里考试”。建立针对农民工子女的助学金制度,对农民工子女接受教育给予较高的助学金,保证其接受城市同龄人同等教育。建立专项基金,强化农民工技能培训,提高其就业的能力和质量。

二是创新住房制度。将农民工纳入城市住房建设规划,作为保障性住房的重点对象。允许农民工购买城市经济适用房、限价房等保障性住房,允许农民工以其拥有的农村房屋、宅基地、承包地等资产作为抵押物向银行贷款购房。将农民工纳入公租房、廉租房的保障对象,控制好公租房、廉租房租金,将廉租房租金与最低工资挂钩,加大对农民工住房租赁补贴力度,以保证农民工租得起房。控制好城镇的房价特别是中小城市的房价,避免其房价步大中城市后尘“涨升四起”,堵住农民工进城最后的道路。支持和鼓励有条件的地区,开展宅基地换安居房试点。

三是创新社会保障制度。全体公民均应是社会保障的实施对象。一个统一的社会保障制度,是宪法赋予公民的平等权利,也是终结城乡二元体制,促进生产要素,尤其是劳动力在企业之间、地区之间、城乡之间合理流动的必备条件。为此,要着力打破身份门槛限制,突破城乡区域差别,逐步建立全国统一、全民覆盖、城乡平权,包括失业救济、医疗和养老保险在内的社会保险制度和包括最低生活保障、五保供养、临时救济、医疗救助等在内的社会救助体系。设立全国性的社保统筹基金结算平台和网络管理系统,确保资金全国统筹结算,相关手续顺利转移、接续互认,实现城乡、区域一体化管理。