建立和完善三峡库区移民社会保障体系的对策建议
2010-04-28

 目前,三峡库区的社会保障支出处于相当低的水平,而农村的社会保障仅占城市的社会保障支出的不足十分之一。因此,三峡库区政府迫切需要选择与社会经济发展相协调的农村适度的社会保障体系。根据重庆市及库区经济社会发展规划的要求,结合库区经济发展和移民收入实际情况,为建立和完善三峡库区移民社会保障提出以下对策建议:

    一、加深认识,统一思想,增强信心

    各级政府应把农村社会保障制度建立作为大事来抓,从指导思想、原则、经费来源、模式、实施阶段与步骤、组织机构与人员、政策的修订、目标等方面有明确的思路、力求用5-10年的时间,通过各级政府的努力,建立起与三峡库区经济发展相适应的移民社会保障体系。

    二、切实制定全市农村社会保障体系的规划和方案

    1、制定总体方案。根据国家民政部提出的社会保障体系建设的基本模式,即:一个主体——家庭自筹保障为主,两个辅助——国家保障和集体保障,三个层次——救助、保险和福利服务,四个重点项目(支柱)——社会救助(救灾救济)、养老保险、优抚安置和社会福利服务,五个服务网络——扶贫济困、助残、安老敬老、优抚安置以及婚丧服务网络,结合三峡库区社会保障的现状,制定建立移民社会保障的总体方案。

    2、制定分类方案和业务规范。在总体方案的指导下,分保障项目制定具体的操作方案和规范的业务流程。在国家还没有制定各项移民社会保障的具体指导意见的情况下,要充分借鉴和学习沿海发达地区的先进经验,结合三峡库区实际制定一整套移民社会保障方案和业务规范、财务及档案管理等一系列规章制度,才能保证移民社会保障工作顺利推进。

    3、制定地方法规。尽快制定适合三峡库区的地方性的移民社会保障法规。从法制上确认移民社会保障在三峡库区经济和社会发展中的地位和作用,明确社会转型期移民社会保障的性质、对象、内容和标准;规范移民社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务,使其具有制度上的稳定性,为改革移民社会保障制度、建立健全保障体系、维护农村社会稳定提供政策保障。

    三、以移民低保、养保和医保为重点,构建移民社会保障基本体系

    1、科学构建移民社会救济救助体系。首先,尽快对三峡库区贫困人口的贫困状况进行一次全面普查,根据普查的情况重新进行认定和分类,并据此重新核定贫困线,制定最低生活保障、医疗救助、贫困学生就学帮助、优抚和临时性救济救助制度,将所需经费纳入每年财政预算,建立具体的操作基金;另外,按临时性救济救助制度,对因灾、因病等陷入暂时性贫困的家庭及时提供帮助。落实移民优抚对象的优抚安置工作,尽快重新核定已经严重偏低的优抚抚恤金标准,使其达到当地居民平均生活水平标准。

    2、尽快建立符合三峡库区农村实际的农村居民最低社会保障制度。首先,应着力解决资金的来源问题。一是逐步建立起中央、省、县、镇四级按比例分担的筹资体系,其比例为2:2:4:2。考虑到目前的实际情况,中央财税体制的调整短时间不可能到位,可暂时推行市、县、镇5:3:2的比例,以保证基本资金到位;二是充分发挥政府财政转移支付的作用,并借助社会力量,通过发行彩票,组织捐赠,义演活动以及建立互助基金、扶贫基金等途径拓宽农村低保资金的筹措渠道。

    其次,建立科学的农村低保管理机制。一是合理界定低保范围和保障对象,凡持有三峡库区常住户口,且居住地与户口登记相一致的农村家庭,其家庭成员年人均收入低于本区农村最低生活保障标准,除参加赌博、吸毒等违法行为或违反计划生育政策的,经社保结构确认,可获取农村最低生活保障待遇;二是根据三峡库区财政和乡镇的收入状况确定低保发放标准。目前,考虑到三峡库区乡镇的财力状况,农村最低保障标准可定为每人每年800—1000元;三是严格审批发放程序,建立健全监督机制;四是集中领导,成立农村低保工作领导小组,形成工作合力,确保农村低保工作的顺利推行;五是加强管理队伍和公共信息平台建设。目前可由民政部门牵头,组建镇级社会保障服务所,推行代办员制度,村一级也应落实专人负责。加快公共信息平台的建设,发挥计算机网络的优势,逐步实现市、区、镇三级联网,及时准确掌握详细情况和数据,不断提高管理和服务的现代化水平。

    再次,完善农村最低生活保障金的发放制度,减少中间环节,提高发放工作透明度和工作效率。采取财政将资金划拨到指定账号,由银行统一发放的形式。另外,各级有关部门要加大监督力度,杜绝资金挪用等腐败行为的发生。

    3、建立和完善移民养老保险制度。首先,积极拓宽移民养老保障资金渠道。一是调整财政支出结构,中央和地方可以将财政支农开支的一部分以适当形式用于启动农村社会养老保险制度的建立,并将其直接规定为国家负担份额;二是从农村税收中提取一定比例,以弥补资金的不足;三是国家金融机构可对农保基金提供免征利息税等优惠政策支持,还可向农保基金发行高于银行利率的长期建设债券,或者借鉴国际经验,向农民养老基金发行特种国债;四是允许部分农保基金投资金融市场中风险低、收益高的产品;五是将部分国有资产的变现收入用于移民社会养老保险制度建设;六是将计划生育的治本基金硬化,将计划生育基金按其功能分开并加以法制化,以此作为建立移民养老保险的资金来源之一;七是通过深化农村机构改革,将节余经费注入养老保险基金;八是由政府承担最终责任,即养老保险基金出现危机时,由国家财政或地方财政给予支持。

    其次,积极探索与移民养老保险筹资模式相适应的管理体制和运行机制。从三峡库区的移民社会养老保险的实际出发,应实行个人账户储备积累筹资模式。政府只负责起草、提交有关法规政策,经人大通过依法监督执行,养老保险业务交给独立于政府部门之外的非赢利性机构或商业组织实行专业管理,逐步建立市场化运营机制。

    再次,大力推行多种社会养老保险模式,稳步向社会统筹过渡。三峡库区经济发展水平的不平衡,导致移民参加社会保险的积极性和实际承受能力存在差异,因此应根据不同地区的发展状况来确定社会养老保险的模式。在经济实力较强的区县,如长寿、涪陵、万州等地区可以采取家庭保障为基础,社区保障为核心,商业性保险为补充的社会养老模式;而在经济相对落后的区县,则应采取以家庭保障为主,社区保障为辅的模式。

    4、大力推进新型农村合作医疗制度

    (1)加大财政支出力度,认真贯彻落实农村卫生事业费补助政策、规范农村卫生事业费的投入,加快农村卫生基础设施建设,以适应建立新型农村合作医疗制度的需要。政府应将经营困难的乡镇卫生院列入基本建设规划,给予一定扶持,并根据本区经济发展状况逐年增加对农村合作医疗的经费支出。

    (2)合理确定合作医疗的筹资比例。具体标准为:个人按每人每年不低于全区农民人均收入2% 缴纳,乡镇企业的农民职工和外出就业的农民执行当地的政策和标准;企业按本企业职工年计税工资标准的3% 缴纳;村集体按3-5% 从公益金中提取;区、镇政府按本区域内参加合作医疗的人数分别以每人2元、3元的标准扶持。

    (3)合理确定基金使用比例和医药费补偿比例。所筹资金用75%作为乡镇基金,用于门诊及3000元以下(含3000元)的住院医疗费的补偿,总基金的15%作为区共济基金,用于3000元以上住院医疗药费的补偿;总基金的10%用于农民预防保健,特种病防治。门诊和住院医药费年累计在3000元以下(含3000元)的,在乡镇基金中补偿,补偿比例为:门诊为40%,住院为50%,住院医药费累计在3000元以上的,在区共济基金中补偿,补偿比例为55%。另外,要制定合理的最高补偿金额。

    (4)建立健全合作医疗机构,提高合作医疗人才队伍的素质。完善管理体制,确定区卫生部门为农村合作医疗管理的主要职能部门,切实加强规划,完善制度,不断提高服务水平;建立三级服务体系,明确各级的职责,定期检查落实情况,同时作好协调工作,避免推诿现象;加强合作医疗人才队伍建设,以适应快速发展的农村合作医疗的需要。同时,可考虑将新型农村合作医疗纳入移民社会保障体系,将各乡镇新型农村合作医疗办公室作为移民社会保障管理委员会下的职能办公机构,进一步完善新型农村合作医疗基金筹集、使用管理的机制。

    (5)加强对库区农民参加合作医疗的宣传力度,不断提高农民互助共济意识,鼓励农民积极参加合作医疗,提高农民合作医疗的参保率。

    (6)建立农村贫困人员参加新型农村合作医疗制度的救助办法。对农村集中供养的五保人员及享受农村最低生活保障的贫困人口、农村优抚对象,其参加新型农村合作医疗个人缴纳部分,通过政府的农村医疗救助制度基金转移支付来实现。

    (7)将新型农村合作医疗工作的开展与卫生体制改革紧密结合起来。进一步健全农村卫生医疗机构的管理体制、收费政策、药品监督检查等相关制度,切实满足广大农民群众的医疗需要,推动新型农村合作医疗工作。

    5、切实做好农村五保供养工作,提高五保供养水平。要逐步建立农村五保供养的长效机制。实行区、镇人民政府负责制,逐步实现五保分散供养向集中供养过渡,可在条件好的乡镇,由政府、企业、社会各方共同出资,建设有一定档次的敬老院、福利院,在物质和精神等方面,不断提高对五保人员的服务质量;加强对五保工作的管理,在供养内容、标准以及经费使用、人员组织安排等方面,政府应切实承担相应的责任,责成有关部门认真落实,并定期检查;要不断探索五保供养的新模式,除集中供养以外,还可以根据五保对象的要求和社区分布情况的不同而采取以社区为单位,相对集中的供养或家庭认养等形式。

    四、多种形式筹措移民社保资金,建立国家、地方和个人三位一体的筹措机制

    在目前各级财政还存在困难的情况下,一方面要坚持以移民个人缴纳为主,国家、集体支持为辅的政策框架;另一方面要广开融资渠道,可考虑将土地出让金、用地单位补偿费、土地使用费、农业产业化经营所得的部分纳入法定的移民社会保障基金渠道,增大农村社保资金来源。要广拓渠道,多形式筹措社会保障资金,一是大力发展集体经济,加大农村集体经济对保障资金的投入;二是采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则,在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄;三是建立个人帐户,让参保农民有安全感和自主感;四是要鼓励农民积极参加各种商业保险。

    五、建立健全财务制度,高度重视移民保障金的管理与保值增值

    设立专门的机构和工作人员从事包括受保人资格的审查、保险费标准的确定、调整和征收以及为移民提供社会保障咨询等工作。同时,设立专门的监督机构,对移民社会保障的各项工作进行监督,尤其是对保险基金的管理和营运进行严格的监督。在确保资金安全的前提下,依法通过购买国债或金融债券等方式实现资金的增值。

    六、加强对移民社会保障体系建设的领导

    一是改革现有的多头管理格局,设立三峡库区社会保障统筹办公室,将移民社会保障和救济工作纳入其统筹范围,统一组织,统一协调本地区包括农村社会养老保险在内的移民社会保障和救助工作;二是整合资源,统筹规划,协调发展,营造全社会关心支持移民社会保障的氛围;三是加强宣传教育,引导移民树立正确的社会保险意识,自觉把社会养老保险和家庭养老相结合,切实推动移民社会保障工作健康发展。

    摘自重庆市软科学研究计划项目“三峡库区移民就业与保障问题研究”(项目编号:CSTC,2005CE9127)研究报告。项目承担单位:九三学社重庆市委,项目负责人:王筱欣。