周建英

摘要：“法治重庆”是重庆市政府推进依法治市的重要目标。区县级政府作为“法治重庆”建设的排头兵和前沿阵地，需要不断加强行政执法能力建设，提升行政服务质量，以满足建设法治重庆的要求。

关键词：依法治市  区县  行政执法能力

一个长期有效、相对稳定且超越人的主观意志的规范程序必须包括对权力的有效制约、对权力的道德评估、法律对权力的确认、人民对权力运行的介入和参与等要素，尤其是行政执法的实效。行政执法是行政关系法律规范得以贯彻执行的重要保障，区县政府行政执法水平的高低直接决定着依法治市目标的实现。当前，全市区县政府行政执法工作还存在诸多薄弱环节，影响到依法行政的效率和质量。基于此，笔者从严格行政执法，提高行政服务质量出发，结合全市区县政府行政执法工作现状，提出如下对策建议。

一、研究的背景及意义

（一）研究背景

党的十八届四中全会站在全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，对坚持严格规范公正文明执法提出了具体要求。当前，重庆正处在全面深化改革的攻坚期和全面建成小康社会的决定性阶段，迫切需要以法治思维、法治方式加快依法治市步伐。区县政府作为国家权力运行关键环节和行政执法直接实施者，如何贯彻落实党中央、国务院和市委、市政府关于行政执法的决策部署，进一步深化行政执法体制改革，理顺行政执法工作机制，实现严格规范公正文明执法，是迫在眉睫的重要课题。

（二）现实意义

1.加强行政执法能力建设是全面推进依法治国的关键环节

随着改革开放的不断深入与市场经济的迅猛发展，我国政治、经济、社会生活领域均产生巨大变革，利益格局深刻变动，迫切需要以法治方式加以规范与调整。党的十八届四中全会决定指出，依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。在全面推进依法治国的进程中，行政执法不仅是落实贯彻依法治国的重要组成部分，也是不断创新推进依法行政的关键环节，离开了行政执法，法治政府建设就不能实现，全面依法治国目标也会落空。

2.加强行政执法能力建设是推进政府职能转变的重要手段

推进政府职能转变，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，必须依赖于行政执法环节的贯彻落实，没有行政执法，国家行政管理和社会公益的目标难以实现。同时，面对公民利益诉求逐步显现，政府与群众间沟通机制匮乏的困局，也要求各级政府必须规范行政执法。

3.加强行政执法能力建设是维护群众根本权益的现实需要

行政执法能力建设事关行政管理目标实现与群众利益保障，加强行政执法能力建设，更好实现和维护群众权益、促进社会公益发展，不仅是社会步入稳定发展快车道的“通行证”，更是保证持续前行的“加油卡”。行政执法能力建设体现在捍卫社会公正时展示行政执法的公开公正，在打击违法中体现行政执法的公信力，唯有如此，才能在最大限度上维护群众权益、保障社会公益，让人民群众从每一次参与行政执法的过程中，体会到公平正义。

二、全市区县行政执法中存在的主要问题

（一）执法体制问题

1. 行政执法方式单一或不当。当前行政执法方式过度依赖强制手段，执法方式强硬单一。比如利用司法权力强制拆迁，极易引爆干群矛盾，形成社会不稳定因素。另外，尽管行政执法逐步引入柔性执法理念，开始注重行政指导、行政奖励、行政合同等激励性措施，但实践中却并未有效执行，比如城市房屋拆迁中，提前安置搬迁奖励与钉子户安置补偿方案尚不能向社会确保完全公正公开。

2、行政执法法源甄选与适用存在困难。一是行政法存在形式多样，不仅包括由国家机关制定或者批准、以成文形式存在的法律法规规章及其他行政规范性文件，也包括民间习惯、行政惯例、行政伦理等一系列非制定性法源，基层一线行政执法人员在如何选择正确的执法依据，以实现依法行政的要求时常常存在困难；二是行政执法机关及工作人员处理相同行政法律关系发生横向部门权责交叉、纵向执法依据冲突、部分法律法规规章条文表述不规范的情况下，欠缺有效的行政法源裁决机制；三是某些指示性条款只有违法行为规定，缺失追责机制，导致少数行政违法行为不能及时发现并予以纠正。

3.委托执法缺乏可操作性。委托执法中，由于相关法规、规章和规范性文件制定频繁，部分委托规定落实不到位；加之“部门委托放权不执法需承担执法责任、乡镇执法却不承担责任”现象的广泛存在，造成了行政法律关系权责不清，“部门不委托、乡镇不愿接受委托”的现实。另外，鉴于当前乡镇工作沉重，部分工作人员常身兼多职，加之业务素质参差不齐，委托执法效果不容乐观。

(二)执法主体问题

1.行政执法主体权责不清。《地方各级人民政府机构设置和编制条例》对于定机构、定职能、定人员进行了概括规定，具体操作由各级政府厘定，鉴于当前科层制管理模式的局限，区县级政府内不同程度的存在着横向行政执法权力分散，纵向行政执法权力配置不清的现象。具体表现为：

相同层级行政执法主体分散，执法部门间权责不清，执法过程中相互推诿扯皮，如《烟花爆竹安全管理条例》规定，公安、安监、质监、工商等部门应当按照职责分工，组织查处非法生产、经营、储存、运输、邮寄烟花爆竹以及非法燃放烟花爆竹的行为；这种分散执法、九龙治水的现象，极有可能造成行政执法目的落空。不同层级行政执法权力配置不清，容易形成多层执法、重复执法的情形。

另外，行政执法机关内部在执法过程中存在部分执法人员身份不合法，欠缺执法资格，或权责不清互相推诿的情形，也严重影响到正常行政执法活动。

2.行政主体执法能力薄弱。首先，部分单位行政执法分管领导法制意识淡薄、未能充分重视行政执法工作，运用法治思维严格依据行政法律规范执法能力相对薄弱，导致部分行政违法行为未能及时管控，增加了执法成本和难度。其次，行政执法机关及工作人员严格按照行政程序执法意识淡薄，未能保证行政执法程序的公开公正，比如农村集体土地征收普遍存在“征收公告在前、土地批复在后”的情况，造成了部分被征收农民利益倒挂。再次，行政执法机关及工作人员滥用自由裁量现象突出，集中表现为部分临聘人员未按执法程序，滥用行政处罚自由裁量权，如交警协勤违反《道路交通安全法》一百零七条的私开罚单行为普遍存在。

（三）执法监督与考核问题

1.执法监督落实不到位。当前，法制监督中权力监督失位、社会监督失效。实践中，根据“三定”方案确定的政府法制机构，和依据《监察法》规定的区县监察部门，主要承担行政执法监督职能，但全市区县监察部门与纪委合署办公、大多政府法制机构挂牌在区县政府办公室，专门从事相关执法监督人员严重缺乏。加之机构不独立和力量薄弱，行政执法责任受制于地区、部门等小集团利益，直接导致区县政府职能部门在履行行政执法监督环节失之于宽、失之于软。

2.奖惩考核机制需优化。目前，全市部分区县政府已将依法行政考核纳入年度目标考核，其中依法行政考核包含了对行政执法的考察，但是该类行政执法考核内容一刀切、流于形式，没有均衡各部门间的执法数量、执法质量等因素造成的差异，极大地影响了执法人员的工作热情，导致部分执法人员慵懒懈怠。

（四）执法环境问题

1.普法工作实效不明显。随着六五普法工作的开展，我国公民法制教育步入新阶段，开始以问题意识为导向，注意回应群众诉求。但是当前普法工作中还存在着宣传方式单一、群众接受能力参差不齐，部分群众对法律理解不到位，在涉及个人利益时，断章取义、选择性接受法律条款，对处罚结果不采取合法手段救济、信访不信法的现象，都严重阻碍了行政执法工作的有序开展。另外，针对领导干部学习法律知识的机制不健全，个别领导干部理解适用法律条款存在偏差、存在重大决策拍脑袋现象。这些行政执法环境因素都严重影响到行政执法工作的有效开展。

2.公民权利救济渠道不畅通。理性对待纠纷和矛盾，畅通公民权利救济渠道，是当前营建良好执法环境的重要举措。尽管纠纷存在是现代社会的常态，但是适度纠纷的发生有利于为社会和政治稳定提供活力。我国正处在社会改革转型的“历史三峡期”，如何拓宽公民权利救济渠道，落实现有行政救济规定，便成为行政执法中的紧迫任务。比如在行政拆迁案件中，解决行政复议制度“空转”，非权力行政的适用空间有待规范等。

三、加强区县行政执法能力的对策建议

（一）创新行政执法体制

1.推行综合执法，实施行政裁决审裁分离制度。一是深化行政执法体制改革，推进执法重心下移，必然要求区县政府着力解决权责交叉、多头执法问题，为此区县政府可集中执法权，设立专门的行政执法协调暨裁判机构，推行区县、乡镇两级综合执法，负责指导区县内行政执法，解释行政执法中法律规范的适用。各行政机关只负责行政案件的立案、调查、预审和行政现场处罚，行政执法协调暨裁判机构对各行政机关移送的疑难复杂行政案件进行全面审查并最终裁决。二是推进综合执法，需转变传统行政执法强硬单一的执法理念，主动回应群众诉求，加快推进非权力行政、软权力执法和非强制手段的综合适用，加强行政主体间的沟通，突出行政执法的人文关怀，最终形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

2.规范委托执法，严控行政执法收支。规范委托执法，一是编制区县政府委托执法清单，明确区分行政机关，法律、法规授权和依法委托执法组织。二是行政机关开展委托执法工作，应严格按照委托执法的程序签订委托协议，明确委托权限和委托期限，并报同级政府法制机构备案，确保委托行为的合法有效。三是受委托单位应当在委托权限内开展执法，不能超越权限或以本单位的名义行使执法权。

完善行政执法体制建设，需加强行政执法经费财政保障，严控行政执法收支。严格执行罚缴分离收支两条线制度，坚决遏制因部门利益和地方利益形成的“罚没收入按比例返还、单位内部下达罚款指标”等严重偏离行政执法目的的行为。

(二)推进行政主体制度改革

1. 完善“三定”方案落实行政执法责任。首先，完善三定方案。一是根据党的十八届四中全会精神，各区县政府应及时修订公布“三定”方案，集中、系统改革横向部门及上下级部门间权责交叉、权责不分情形，开展行政执法权限及其依据清理和完善工作，并按照行政处罚、行政强制、行政确认及其他行政权力等分门别类做好补充和完善，编制行政执法权力清单。二是根据政府机构改革和职能调整及行政法律规范的变化，及时调整各部门行政执法岗位编制，合理配置一线行政执法力量。

其次，落实行政执法责任。职权法定原则，本身即要求落实行政执法责任制。一是根据“三定”方案，梳理行政机关执法依据的有关法律法规和规章以及规范性文件。二是将其法定职权分解到具体执法机构和执法岗位。三是根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。

2.建立高素质的行政执法队伍。一是严把行政执法人员“入口关”，坚持“逢进必考”和公平、公正原则，选拔优秀人才进入行政执法队伍。二是严把行政执法人员“培训关”，着力行政执法程序、行政执法自由裁量权等方面的理解与适用的培训，不断提高执法人员综合素质。三是加强行政执法资格动态管理，做好新证申请办理、过期证件换发、无效证件注销等工作。

3.提高行政执法工作水平。一是行政机关及其工作人员必须严格按照行政程序执法。行政程序因其功能在于完善沟通，提高行政行为的社会接受性，通过宣泄机制、服从机制、说理机制维系社会的稳定，只有尊重程序公正，才能缓解当事人对抗行政权，自愿接受行政决定。二是实行行政裁决审裁分离制度，行政裁决权本质上就是一种行政判断权，只有行政机关及其工作人员应该慎重使用行政裁决权，才能确保行政执法工作的公正。

4.创新行政执法主体制度。当前，我国经济建设取得了巨大成就，但行政主体转型还刚刚开始，公共行政的多元化改革必然要求行政主体的多元化，因此，可否根据改革的进程，如行业自治的发展、委托行政的开展，注意与立法衔接创新行政主体类型，完善相关制度。比如在互联网约车服务管理过程中，能否引入相关的行业组织在承运人责任、运营资质、价格调整、税收等方面进行协调，形成政府“简政放权”与培育“市场经营主体”的双赢格局。

(三)加强执法监督考核

1.落实行政执法监督。首先，加强层级监督，督促法制机构履职到位。一是进一步增强区县法制机构力量，联系职能部门法制人员加强行政机关内部的层级监督。二是区县法制机构可推行行政违法案件责任倒查机制，对不具备行政执法资格仍进行行政执法活动，对以罚代管、以管代罚、罚过放行、敷衍应付和玩忽职守等违法或不当行为，及时处理，坚决纠正。

其次，开展专门监督，促进执法单位依法行政。一是积极促进国家权力机关监督，通过执法监督，推进行政执法程序合法、内容合理。二是结合行政监察与审计监督，切实引导各执法单位纪检监察干部发挥职能，对单位内部行政执法工作进行监督。三是利用公民监督、媒体监督以及司法监督等方式，加强对行政相对人和利害关系人的权利保护，促进执法单位依法行政。

再次，注意加强和规范网络监督，明确网络舆论监督的内容与形式、权利保障，以及网络侵权的法律责任等，建立健全网络舆论的理性引导机制，拓宽权威官方网络渠道，促使网络舆论理性发展。

2.健全行政执法考核制度。加快建立健全领导干部学法用法考试考核机制，实行年度量化考核，推行领导干部的用法情况建立评议制度，作为领导干部年度述职的重要内容，接受评议，并将其作为选拔任用、职务晋升、评优选优的重要依据和参考。具体行政执法考核制度，包括行政执法备案审查、情况统计分析、执法主体资格审查、行政案件复议等。 

（四）创新普法方式，增强权利意识

1.优化普法方式，营造良好执法环境。普法目的在于提高公民法治素养，形成全社会对于法治的信仰；普法工作的开展，不仅有助于公民维护自身合法权益，也有益于社会秩序的健康发展。当前，我国各地开展普法工作的方式仍然采取印发法律知识宣传册、张贴法律知识专栏、拍案说法、开设法律宣传专题教育课堂等传统方式。今后的普法工作中，应引入“互联网+思维”， 找寻、回应群众法律诉求，引导公民在差序格局的社会中找到公平公正的契合点，真正使人民群众在与切身利益相关的行政法律关系中感受到公平正义。比如在行政拆迁案件中，拆迁办应加强针对被拆迁户的法制宣传工作，明确拆迁安置补偿案件的法律权利义务关系，合理引导被拆迁群众利益表达。

2.保障公民权利，畅通行政执法纠纷解决途径。保障公民权利，必须由权威的机构按照人们普遍认同的规则、遵循公正的程序最终处理矛盾纠纷，为此创新建立既能与行政机关保持独立性又具有专业知识的纠纷解决的非司法机构至关重要，比如引入律师协会、仲裁协会评价行政执法；另外，积极拓宽行政复议、行政诉讼案件受理渠道，逐步建立健全行政复议、行政诉讼、信访等跨部门协调衔接机制，扩大非权力行政、软权力执法和非强制手段的综合适用，引导行政相对人理性表达诉求。

参考文献（略）