王  庆

摘要：法院在审理的劳动争议、劳务纠纷、商品房买卖、房屋拆迁、房屋搬迁、企业破产纠纷案件过程中，行政机关经常会以各种借口主持协调民事案件，确定纠纷的审判方向。这种行政机关协调民事案件的现实动摇了独立审判基石、违背诉讼平等原则、打破诉讼三角构架、助长了司法工具主义。其解决之道是构筑行政区划与司法管辖适度分离的司法管辖制度，并建立起“法庭之友”制度，从而将行政机关参与民事诉讼制度化、规范化。

关键词：司法地方化  行政协调  司法辖区  法庭之友

司法地方化是影响和制约中国司法公正长期存在的问题，突出表现形式是地方行政机关对个案审判的介入和影响。尤其在一些与地方利益或者地方当事人利益相关的民事案件中，行政机关及其领导人以召集或商请法院协调的方式对案件审理提出意见、建议或指示，要求法院在裁判中充分考虑或照此执行。在党的十八届三中、四中全会对破解司法地方化做出重大制度安排的背景下，对民事案件行政协调进行研究，必然能够为重构行政机关协调民事案件做出贡献。

一、行政机关协调民事案件之现状

行政权力介入民事案件审判过程异常隐秘，笔者通过对J区基层法院31位民事法官发放调查问卷和逐一调查访问的方式，（ ）搜集2011至2012年相关基础数据，并对数据进行分析以期较为客观的展现民事案件行政协调现状。

    （一）存在范围较广，类型化趋势明显

J区法院的数据反映，民事案件行政协调主要集中在劳动争议、劳务纠纷、商品房买卖、房屋拆迁、房屋搬迁、企业破产六类纠纷。其中劳动争议、劳务纠纷和商品房买卖纠纷协调比例在30%至50%间，劳动争议为34%、劳务纠纷为44%，商品房买卖纠纷为37%；房屋搬迁、房屋拆迁、企业破产类案件受案数为338件，平均协调比例在90%以上，分别为房屋搬迁95%，房屋拆迁100%（ ），企业破产100%。可见与地方经济发展联系密切的领域如房屋搬迁、拆迁、破产改制，或者劳动争议、商品房交易等民生领域，是行政机关关注的重点。“其他”类纠纷虽仅13件，但包括了J区影响较大的重点工程开发经营纠纷、建设工程合同纠纷等，主要是在市政工程建设、商圈开发和招商引资过程中出现的纠纷案件。

（二）各方评价不一，法官律师与行政官员观点对立明显

笔者对J区23名行政官员，42名群众，27位律师和31位法官的调查问卷和访谈反映，不同主体对于民事案件行政协调有不同的理解。排除部分人员提出的模糊意见或者无所谓的意见外，七成以上官员（73.91%）、五成以上群众（52.38%）支持行政机关对法院审理民事案件进行协调，仅有不到一成法官（6.45%）认为法院审理民事案件需要行政协调，而律师群体无一例外的认为，法院不应接受协调。

    （三）行政协调影响显著，获协调方获法院的支持率高

由于行政机关在协调中总是持支持一方当事人的诉讼态度，那么行政协调究竟对裁判结果有多大影响，行政机关的态度是否在裁判中直接体现？为解答这一问题，笔者对一般情况下案件获得法院支持的比率与经过协调后案件获得法院支持的比率进行了对比，将经过行政协调并且获得法院支持的案件与该类案件经过行政协调的案件总量相比得出“协调支持率”，将该类型案件所有获得法院支持的案件与该类案件总量相比得出“平均支持率”。从统计情况来看，同类案件中“协调支持率”明显高于“平均支持率”。房屋搬迁、拆迁、企业破产类案件中，行政协调直接决定了案件发展走向（ ）；劳动争议、劳务纠纷、商品房买卖案件中，行政协调对审理方向有极大影响。（ ）商品房买卖案件的协调支持率高于平均支持率近五成，劳动争议案件的协调支持率高于平均支持率近一倍。 

    （四）协调主体分布广泛，协调理由相对固定

召集行政协调会议的主体主要是信访办、法制办、人力资源社会保障局、国土资源和房屋管理局和街道及镇人民政府。社保局、房管局召集的协调会议主要集中在民生领域，国资委召集的主要集中在区属国有企业涉及的房屋拆迁以及破产领域，信访办召集会议的类型比较多样，主要与社会稳定相关。这些召集主体通过协商、座谈等方式，将矛盾纠纷的化解框定在协商范围以内，协调目的是使裁判朝着符合区工作的方向发展。行政机关提起协调的事由主要集中于五个方面：群体性纠纷易引发社会稳定问题；对地方经济发展、城市建设具有重大影响；特殊时间节点需要协调；社会关注度高；示范性或试探性诉讼。

    二、行政机关协调民事案件之批判

    1.影响审判独立性。从传统体制及实际操作而言，中国司法仍是大行政中一部，很难摆脱与行政千丝万缕的联系，行政机关总认为法院和政府是一家，甚至觉得自己是司法的领导者。（ ）同以会议纪要直接否定法院生效裁判、发出公函要求法院看着办等粗暴干预独立审判的行为相比，行政协调相对柔性或者是一种软硬兼施的方式。政府首长作为党委第一副书记，部分副职兼任党委常委，对法院具有领导权，政府可以从财政、编制、职级处处制约法院，即便是国土、建委、规划等具有市场管理职能的部门，也在基础设施建设等方面对法院具有掌控力。在不够独立于行政机关的体制缺陷面前，法院不得不顺从行政机关对民事案件的协调要求。

    2.违背诉讼平等原则。诉讼平等原则的一个重要方面，是人民法院对当事人诉讼权利平等保护和平等对待，对双方当事人同等关注，没有丝毫偏袒。当协调介入民事诉讼程序后，诉讼平等的天平开始倾斜，当事人之间的诉讼平等地位伴随着行政机关的协调甚至施压发生变化，行政机关支持的一方当事人诉讼地位上升，另一方当事人诉讼地位下降，诉讼平等原则得以动摇。此类潜规则在审判活动中的次次上演，貌似平等的庭审成为无形伤害当事人权益的“剧场”，更是对民事诉讼机理和司法裁判功能的彻骨之伤。

    3.导致诉讼期待升级。由于诉讼本身受到多方面因素影响，当事人诉求能否获得法院支持在庭审之前很难判断，必须通过庭审对抗和证据展示进行司法判断。而在诉前协调中，行政机关以自己的“司法判断”给当事人较高的诉讼期待。一旦经庭审查明的法律事实与行政机关诉前描述的事实不符，则诉讼结果极可能大大出乎诉前行政协调的预料，与当事人心理期待形成强烈落差，引起当事人对行政机关和法院的双重不满，这是司法判断与行政判断差异所致。只要行政权力越界介入私权一天，协调前后的落差就可能共存一天，最终受损的是整个公权力的信用和国家法治权威。

4.突破裁判损害生效判决权威。对一些行政机关主动导入司法程序的案件，虽然法院通过严密的诉讼程序已经对案件做出终审裁判，但由于行政机关把案件引入司法程序的目的是希望当事人确定法律上的心理预期，或者说是在法律后果上树立一个靶子。为了达到让当事人息诉罢访的目的，行政机关会在判后介入，以判决结果为谈判底价与当事人就其诉求讨价还价，最终在生效裁判确定的标准之上确定被告的给付额度。个案矛盾虽得到了解决，但会使当事人认为法院裁判错误，形成“还是政府比法院更为民”、“走法律程序也是白走”、“法律是一纸空文”等评价，引发对诉讼程序的质疑和对司法机关的不信任。

5.幕后运行拷问司法公开。就司法公开的本原价值看，是通过公开实现当事人诉讼信息的对称和对等，从而让当事人在诉讼活动中实现程序权利和实体权利。所有对法官作出最终判断产生影响或可能产生影响的因素、事实、人物、情节、环境、形势等一切内容，应当对当事人公开，这是心证公开的要求。（ ）心证公开不仅包括法官心证结果的公开，还包括心证条件及形成心证过程的公开。（ ）心证公开使得审判公开原则的深度向裁判者内心意识拓展，公开内容提升到更高层面。行政协调作为案件裁判的幕后推手，对法官心证公开显然是排斥的。这就形成苍白而可笑的局面，一方面高举阳光司法旗帜，频频做出司法公开承诺，一方面司法机关和行政机关合力暗箱操作。

三、行政机关协调民事案件之重构

党的的十八届三中全会做出的《全面深化改革若干重大问题决定》以“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索司法管辖与行政区划相对分离”对破解司法地方化做出了重大制度安排。行政机关协调民事案件的现象应在很大程度得到遏制，但不排除以其他变异方式出现，比如寻求省级行政机关协调省级法院等。人财物统管不是司法去地方化的终点，彻底去除司法地方化，仍应进行更进一步的改革探索。

（一）体制改革：以司法管辖与行政区划适度分离为重点

司法管辖与行政区划适度分离较之人财物统一管理，是防止地方干预司法更为根本的策略。设置司法辖区多年来一直是学界和实务界关注的司法改革论题。具体而言包括五类：（1）小司法区模式。基层法院设置打破行政区划，基层法院管辖一个以上行政区划内的案件，高中院建制不变。（ ）（2）中司法区模式。在小司法区模式基础上，接合中央渐次推进省直管县改革，中级法院不再对应地级市或地区，高院建制不变。（ ）（3）整体模式。最高法院在全国设若干分院，在辖区代行最高法院职权，受理部分高级法院上诉案件。全国划分若干大司法区,每个大司法区设一个高院，作为普通案件的上诉法院。（ ）（4）国家地方法院双体模式。国家法院系统设最高法院、上诉法院和初审法院，地方法院系统由高级法院、上诉法院和初审法院组成。（ ）（5）以设立行政法院为突破口探索司法区的设立。大致有两种方案，一是参照海事法院的设置模式,在每个省内结合地域面积、人口总量、案件数量等因素设置若干个中级法院级别的行政法院,专门负责若干个省辖市(州、专区)区域内受地方干扰严重的特定类型行政案件的一审和所有行政案件的二审,中级法院行政庭全部撤销,其他各级法院行政庭继续保留。（ ）方案二是:在最高法院之下设置作为专门法院的行政法院，不按行政区域设置，几个区县设一个初级行政法院，几个地市设一个中级行政法院，几个省、自治区、直辖市设一个高级行政法院，最高法院为实际的最高行政法院。高级行政法院的法官由全国人大常委会任命。（ ）

整体模式需要相当巨大的改革决心和成本，而且需要事实审与法律审的分离与其对应，是对现行审级制度的颠覆性改革，国家地方法院双体模式改革力度更大，需要进一步论证合理性与可行性。相对而言，中、小司法区模式和在行政法院设置上先行试验可以作为突破司法地方化的改革探索。

（二）替代制度：引入“法庭之友”制度

“法庭之友”制度是指法院审理案件时当事人以外的个人或组织向法院提供案件相关的证据事实及法律问题的意见,以帮助法院公正裁决。（ ）在1823年的GreenV .Biddle案件中，美国联邦最高法院通过判例方式确认了“法庭之友”制度。作为“法庭之友”介入诉讼的主体，一类是联邦或州政府，另一类是个人、社会组织或者利益集团。法庭之友既可保持中立，也有的与一方当事人存在利益关联。（ ）由政府担任“法庭之友”的，通常是由联邦司法部副部长或其他司法部官员、各检察总长代表政府参与诉讼，主要目的是为了维护社会公众利益。（ ）

美国“法庭之友”制度的兴起，主要是为了弥补强对抗诉讼模式的不足以及暗合了司法民主传统，我国并无完整移植“法庭之友”制度之必要。联邦或州政府作为“法庭之友”参与诉讼，往往也持一方当事人立场，同我国行政协调介入民事诉讼有几分类似。在遵循中国司法制度运行规律以及本土法律文化的前提下，以中国化的“法庭之友”取代行政协调，未尝不是革除积弊的路径选择。政府作为“法庭之友”参与诉讼一定程度体现了现代行政权的膨胀，然而“法庭之友”是公开的行为，不当干预必会遭到非议，这样可约束并保障政府作为“法庭之友”的公正。（ ）对行政协调进行“法庭之友”化改造，将变越俎代庖为法庭之友，变行政指令为意见陈述，变幕后推手为公开建言，既为法院全面掌握案件信息提供途径，又可遏制不当干预行为。

首先，以体现公共理性为原则。行政机关作为“法庭之友”在裁判过程中进行意见陈述，应当基于公共理性的需要。公共理性是公民在讨论何种正义原则和公共政策可以接受时体现出来的理性。（ ）亦即公共理性的判断主体不是公权力机关，而是公民，其直接体现形式是维护公共利益。判断行政机关担任“法庭之友”是否具有公共理性，应当从三个方面同公共利益结合起来考虑。（1）如何把握公共利益的界限。公共利益，是指由不特定多数主体所享有的、具有整体性、层次性和发展性的重大利益。（ ）行政机关充当法庭之友是为了维护公共利益，是一种公共政策考量。（2）明确公益与私利的关系。行政机关作为“法庭之友”支持一方诉讼，表面是为了被支持当事人的私利，但其主观系基于公共理性考虑，客观上案件裁判结果对公益有重大影响。法官应当严格审查和把握表面私利和深层公益的内在联系，对行政机关出于公益目的、排除私利驱使的陈述意见应予以尊重，对以维护公益名义实则维护地方利益、部门利益或者个人利益的意见，应当根据法律精神、原理和规则审查后不予采纳。（3）如何实现公共理性和公共利益的类型化。如庞德所言，公共利益如一匹野马，一旦骑上它，你就不知道要走到哪里。（ ）为了克服价值判断的不确定性，可以将适用“法庭之友”的民事案件类型化。如可能涉及国有资产重大流失的企业破产改制案件，造成严重后果的环境污染侵权案件、人数众多且影响社会稳定的劳动争议纠纷、人数众多且社会影响较大的消费者权益保护和产品质量纠纷、涉及众多购房者的房地产开发或商品房买卖纠纷，国资委、劳动社保、环保、工商、房管、建委等行政机关在相关案件中可以“法庭之友”身份向法院提出意见。

其次，以阐释纠纷背景为准则。司法与行政应当有基本的权能分野，这是现代政治文明和社会进步的基本规律。相对于行政机关，司法之长在于处理微观主体的微观权利及利益问题，事实认定与法律适用不是行政机关的专长，介入司法个案裁判不仅干预独立审判，也是以己之“短”比人之“长”。然而，社会转型时期一些复杂纠纷的解决，离不开行政机关发挥作用。有的案件诉至法院前已经过行政机关多次处理和多方协调，有的纠纷源于政府公共政策的调整，是政府对资源重新配置的附产品，有的纠纷形成于政府招商引资过程中，行政机关对纠纷的前因后果最为清楚¬。这些信息对公正裁判和矛盾化解必不可少，但法院并未完全掌握。为法院公正裁判提供纠纷背景信息、纠纷形成信息、先期处理信息，是行政机关作为“法庭之友”应当重点关注的内容，而不是对事实认定、法律适用和裁判结果指手划脚。

最后，以纳入诉讼程序为规则。正当程序原则是公共理性实现最基本的要求，没有严格的程序就难有公正的结果。实现行政机关作为“法庭之友”的公共理性，最重要的是把参与过程纳入诉讼程序，以程序理性保障公共利益，以程序公开实现公共理性。（1）启动程序阶段。借鉴美国联邦或州政府作为“法庭之友”的做法，行政机关基于公共理性陈述意见无需双方当事人同意，但必须不迟于法庭辩论终结前向法院提出书面申请，法院初步审查认为具有公共利益属性的予以接受。行政机关随后应在一定时限内提交记载陈述意见的书状。书状在庭审前提交的，法院应当送达至双方当事人。（2）庭审阶段。法官当庭公开书状全部内容，双方当事人可对书状发表意见，尤其应当尊重对方当事人答辩、质询的权利，法庭应对质询意见记录在案，对“法庭之友”意见是否采纳享有最终决定权。（3）裁判文书制作阶段。将行政机关提交书状的内容及当事人质询情况写入判决并纳入裁判说理环节，阐明法院如何处理行政机关的陈述意见，最终判决是否考虑了陈述意见的内容。不当陈述意见被采纳影响判决结果的，可作为上诉审改判的理由。