（九三学社社员，西南政法大学地方立法研究院教授周尚君）

行政程序立法是指行政立法主体依法定权限制定行政法规和其它规范性法律文件所应遵循的步骤、方式、和顺序。建立科学合理的行政程序法律体系，是全面推进依法治国特别建设法治政府的重要任务和基本要求。近年来，我国高度重视行政程序立法，对于优化行政程序、规范行政程序、提高行政效能等方面起到了积极促进和保障作用。但是，从我国行政程序立法体系来看，仍有三项行政程序立法亟待完善。

一、亟待完善重大行政处罚备案制度立法

由于行政处罚权可由乡镇等低级别行政机关行使，鉴于此类行政主体的人员素质的基本条件，上级行政机关至少应对“重大行政处罚”进行有效的备案审查。近年来，河南、安徽、内蒙、甘肃等省相继以地方立法的形式建立了重大行政处罚备案制度，取得了较好的立法效果，但是，这些都只是地方层面的探索，备案的方式也都不同，亟待从国家层面加以规范。为此，建议从国家层面建立起相应的立法制度，并在立法中着重理清五个方面的内容。

一是明确重大行政处罚概念。“重大行政处罚”至少应涵盖达致一定数额的罚款、没收违法所得或非法财物；责令停产停业；吊销企业许可证或者企业营业执照，等等。

二是明确重大行政处罚备案主体。备案审查部门只能设在区县以上人民政府，而不能设在乡镇一级人民政府。

三是明确备案审部门职权。重大行政处罚备案部门应具有基本的调查取证职权，并有权要求行政处罚决定机关及其行政执法人员说明情况，相关机构和人员不得进行抵制、阻挠。

四是明确纠错路径。发现行政处罚违法或不当的，应制作正式的“重大行政处罚备案处理通知书”，限期要求自行撤销或纠正；逾期不予纠正的，备案审查部门可报经本级人民政府予以撤销或纠正。

五是明确法律责任。对拒不报送备案材料、拒不按“重大行政处罚备案处理通知书”进行纠正、抵制阻挠调查取证工作的三类行为，明确处罚办法。

二、亟待完善行政执法裁量基准制度立法

目前，我国立法、执法领域普遍面临自由裁量权过大的问题，严重影响了我国司法公信力。尤其在行政执法领域自由裁量权过大，引起了社会的诸多不满，亟待通过完善行政执法裁量基准制度立法，为执法尺度建立明确基准。

一是要杜绝基准真空。有行政裁量权的地方就应当建立基准，基准的覆盖范围不限于行政处罚，还应包括行政许可、行政征收、行政给付、行政强制、行政裁决、行政确认等行为，甚至应当将非行政许可审批也纳入在内。

二是要限期制定基准。应限期要求各部门制定相应基准并交上级人民政府备案，防止各部门无限拖延；未经备案和公示，基准无效；期限之后，坚持“无基准不得裁量”原则。

三是合理公示基准。行使裁量权时应当将基准公示于办公场所；将所依据的基准具体条款告知行政相对人；公示应尽量以条款配实例的方式进行。

四是规范行政审批基准。包括明确审批条件的具体幅度；明确变更审批、撤销审批、撤回审批、注销审批的条件具体幅度；明确审批的决定方式和公布方式。

五是规范行政征收基准。包括明确征收数额的具体计算方式；明确减免征收的具体条件和减征数额的计算方式。

三、亟待完善行政审批（许可）目录管理制度立法

近年来，行政审批法制规划中始终存在合法性与灵活性相脱节的问题：一方面，各地在“关权入笼”的压力下仓促编制“权力清单”；另一方面，又在“简政放权”的压力下将“清单”当中的权力随意撤销或下放。新的权力格局与旧的“清单”不符，新的“清单”又来不及制定。某些部门领导因此“预见性”地要求，不要将“清单”制定过细，以方便未来变化，致使不少“清单”过分粗疏，无法适用。对于这些问题，比较适宜的做法是建立具有法律效力的行政审批（许可）目录，并配套相应的管理制度。

一是要设目录为规章。目录应以地方政府规章形式公布，在赋予目录合法性的同时也方便地方政府随时进行统一调整，在防止下属各部门滥权的同时也可省却政府与人大的协调环节。

二是强化“三不得”原则。未纳入目录的行政许可事项不得实施；应由上级机关实施的行政许可事项不得擅自交由下级机关实施；区县、乡镇皆不得设立或变相设立行政许可。

三是禁止目录事项推定。目录应对行政许可的基本范围、实施机关、法律依据、裁量标准、收费标准等内容进行明确；不得对行政许可仅做原则性规定；不得在目录外以规范性文件、解释性文件等形式增加或变相增加许可事项。

四是明确告知义务。行使行政许可权时，应将该权力在目录上的位置和编号告知行政相对人，方便相对人查找。

五是明确法律责任。对超越目录私设许可、擅自下放许可事项、擅自改变或扩张许可内容、不履行告知义务的四种情况规定明确的处罚办法。